A dinâmica de alocação das verbas públicas do orçamento federal enfrentou mudança significativa a partir de 2015, com o redesenho constitucional que tornou impositiva a execução das emendas parlamentares. Desde então, a participação do Poder Legislativo no processo orçamentário ganhou projeção cada vez mais ampla, fazendo surgir discussões que concernem tanto à constitucionalidade desse arranjo (o qual tensiona o papel do Poder Executivo nas escolhas orçamentárias), quanto à sua eficiência em termos de políticas públicas.
A literatura recente tem apontado consequências adversas para o desempenho dos programas de ação governamental em decorrência da fragmentação e da pulverização proporcionadas pelo modelo de destinação via emendas parlamentares. Neste sentido, observa-se que a alocação orientada por interesses político-eleitorais, realizada em molde particularista não-programático (Almeida; Dominguez, 2025), prejudica a aderência dos recursos empregados ao planejamento setorial das políticas públicas.
Um aspecto pouco analisado, contudo, no que diz respeito à lógica de alocação e execução das emendas ao orçamento, refere-se aos efeitos do emendamento, na sua conformação atual, sobre a continuidade de projetos de infraestrutura, sobretudo à luz do mandamento contido no artigo 45 da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF). Esse dispositivo institui uma ordem de precedência na programação orçamentária, condicionando a inclusão de novos projetos à prévia destinação de recursos suficientes para a continuidade daqueles já iniciados e para a preservação do patrimônio público existente.
Obras paralisadas
Sendo a lei orçamentária o lócus democrático-republicano para ordenação das prioridades governamentais, não cabe admitir que o governo inicie ou amplie novos projetos em determinada política ou órgão enquanto empreendimentos em andamento na mesma área de atuação permaneçam paralisados por insuficiência de recursos. A inobservância histórica dessa disposição (vigente há cerca de 30 anos) ecoa na constatação do número massivo de obras paralisadas nas três esferas da federação. O Painel de Obras Paralisadas do TCU registrou, em abril de 2025, 11.469 empreendimentos com recursos federais investidos que não haviam gerado benefícios concretos, envolvendo R$ 15,9 bilhões comprometidos.
SpaccaA este aspecto mais visível da infraestrutura inacabada (escolas, unidades de saúde e equipamentos públicos por terminar) se soma, no plano jurídico-financeiro, a constatação acerca da ineficiência na utilização dos recursos públicos investidos em projetos que não têm gerado os benefícios reais prometidos; do atraso na disponibilização dos serviços e equipamentos planejados e; da deterioração progressiva do patrimônio público existente, elevando os custos futuros de retomada.
Levar a sério a conclusão dos investimentos realizados pelo Estado em obras de infraestrutura planejadas passa, portanto, pelo cumprimento da ordem de primazia estabelecida pelo artigo 45 da Lei Complementar nº 101/2000, pois, em última análise, empreendimentos não concluídos representam a postergação (ilegítima) da oferta de serviços públicos essenciais e, por conseguinte, a frustração de eficácia dos direitos fundamentais.
Cumprimento do cronograma de obras em execução
A este respeito, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.187/2007 — Plenário, de relatoria do ministro Valmir Campelo, prolatado no âmbito do diagnóstico sobre as obras inacabadas financiadas com recursos federais, já havia assentado que o conceito de “adequadamente atendidos”, para efeito de incidência do dispositivo legal, devia ser apreendido como o cumprimento dos cronogramas físico-financeiros das obras em execução e a disponibilidade de recursos suficientes para a adequada conservação dos bens públicos existentes.
Diante da escassez de recursos à disposição dos governos para a salvaguarda financeira dos projetos iniciados e cuja consumação aguarda dotações orçamentárias, o foco do investimento público se desloca para fontes de destinação previamente determinadas, como as emendas parlamentares (individuais, de bancada e de comissões), as quais têm ocupado parte relevante das verbas públicas discricionárias.
Ocorre que a lógica de manejo das emendas subverte a ordem de precedência na programação orçamentária para a continuidade de obras em andamento, eis que a fragmentação orçamentária decorrente de indicações idiossincráticas de parlamentares ou blocos partidários guarda pouca coerência com planejamento técnico dos formuladores e executores de políticas públicas. Assim, tende a prevalecer, no jogo político subjacente ao processo de emendamento, a expectativa de ganho eleitoral refletida no financiamento inicial apto apenas a inaugurar empreendimentos. Tem-se aí a crônica de uma paralisação anunciada.
Viabilidade econômica e retorno esperado
Reduz-se, nesta medida, a capacidade de priorizar projetos em andamento com base em critérios de viabilidade econômica, estágio de execução e retorno esperado. A prática ganha espaço apesar do comando normativo previsto no artigo 7º da LC nº 210/2024, que ao disciplinar o regime de proposição e execução das emendas no plano federal, estabeleceu que as emendas individuais, na modalidade especial (Pix), terão como destinação preferencial as “obras inacabadas” de autoria do parlamentar indicante, e também a despeito da previsão contida no artigo 10, VI, dessa lei, que impede a execução de emendas quando não comprovada a suficiência dos recursos indicados para conclusão do empreendimento ou de etapa útil com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade.
A distorção pode ser bem ilustrada mediante recurso à figura das “ações de prateleira”, nominadas pelo TCU no recente Acórdão nº 1.357/2026-Plenário, sob a relatoria do ministro Benjamin Zymler. Trata-se de ações orçamentárias dotadas de objetos genéricos para as quais o Poder Executivo propõe valores simbólicos (ex.: R$ 100 mil) na confecção do projeto de LOA, sem perspectiva de execução, abrindo a possibilidade de que congressistas aproveitem a existência de tais “cômodos” orçamentários para alocar emendas durante a tramitação legislativa, a despeito de correspondência finalística com o planejamento governamental, comprometendo a capacidade de priorização técnica dos investimentos.
Ao consignar que a lei orçamentária e as leis de créditos adicionais somente incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os empreendimentos em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, o artigo 45 da LRF não estabelece qualquer exceção para programações que decorrem de emendamento parlamentar, individual ou coletivo. Tomar a lógica de precedência como exclusivamente aplicável ao projeto encaminhado pelo Executivo, desconsiderando as alterações substantivas que resultam da ação legislativa por meio das emendas, seria o equivalente a analisar o resultado de uma partida olhando apenas para a escalação inicial, como se as substituições e alterações táticas jamais tivessem ocorrido.
Obras novas ganham prioridade
Isso possibilita que obras novas, provenientes de emendas parlamentares que inflaram ações de prateleira, sejam priorizadas em detrimento de projetos em curso mais relevantes para a população, porém estagnados por falta de dinheiro, subordinando a eficácia normativa da lei complementar (e, no limite, da Constituição) à ação política estratégica visando a ganhos eleitorais às custas da alocação eficiente de recursos públicos.
Não se desconsidera o papel importante das ações incluídas no orçamento por meio de emendas dos parlamentares para atender demandas locais e promover um federalismo fiscal menos assimétrico. No entanto, o emprego massivo de tais programações com fins meramente eleitorais, sob uma lógica descentralizadora particularista e dissociado do planejamento setorial estabelecido, em especial nos investimentos relacionados à infraestrutura, colaboram menos para o desenvolvimento regional do que para o alargamento do cemitério de obras que adia a realização de direitos da sociedade.
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Referências
ALMEIDA, Acir; DOMINGUEZ, Maria. Gastos públicos por emendas orçamentárias: uma revisão de literatura. 21 p. Brasília: Ipea, 2025. (Relatório de Pesquisa). Aqui.
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